Weerstandsvermogen en risicobeheersing

In de paragraaf weerstandsvermogen wordt de financiële robuustheid van de begroting, de jaarrekening en in het bijzonder de stand van zaken met betrekking tot de financiële positie weergeven. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste:

• het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s
• een inventarisatie van de risico’s
• een inventarisatie van de weerstandscapaciteit.

Het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s
Bij het controleren en vaststellen van de jaarrekening 2014 is door zowel de gemeenteraad als door de controlerend accountant de wenselijkheid van het beheersen en nauwkeurig in beeld brengen van risico’s voor de gemeente  benadrukt. Overigens is dat ook een intrinsieke wens van het college en hebben wij daar in 2015 inmiddels de nodige actie op gezet. Zo is onderzocht welke methodiek van risico inventarisatie ons het beste kan helpen bij het goed invullen van risico management. We vertalen in een nota voor risico management en weerstandsvermogen die in het najaar van 2015 aan de raad zal worden aangeboden.

Onze visie ten aanzien van het weerstandsvermogen is: ‘Streven naar een goede beheersing van de risico’s en een goede balans tussen de bestuurlijke ambitie en de daarmee gepaard gaande risico’s. Uitgangspunt hierbij is een positief weerstandsvermogen.

Onze doelstelling is:

• het handhaven van een gezonde financiële positie;
• het voorkomen dat ingrijpende beleidswijzigingen noodzakelijk worden bij niet afgedekte risico’s. Dit wordt gerealiseerd door middel van beheersing van de risico’s en een positief weerstandsvermogen.

De risico’s zijn onderverdeeld naar drie categorieën.
De eerste categorie betreft de echte risico’s, namelijk mogelijke financiële tegenvallers die samenhangen met de uitvoering van bepaalde activiteiten. Voorbeelden zijn het ondernemersrisico bij grondexploitaties en het risico op overschrijding van budgetten, dat samenhangt met open einde regelingen.

De tweede categorie betreft voorzienbare tekorten op reguliere budgetten. Deze tekorten zijn min of meer duidelijk. Zeker waar de tekorten een structureel karakter hebben, heeft het vanuit bedrijfseconomisch oogpunt de voorkeur dit op te lossen binnen de exploitatie. Hier is  bij de voorbereiding van deze begroting op gestuurd. De raad heeft eerder besloten tot een omvangrijk bezuinigingsprogramma “Mee(r) doen met  Ommen”. In totaalwordt ruim € 3 miljoen bezuinigd. Dit bedrag is taakstellend en belegd met concrete voorstellen. Om deze reden zien wij geen reden om hiervoor een afzonderlijke buffer aan te houden.

De derde categorie betreft mogelijke (ongewenste) schommelingen van budgetten, waardoor behoefte ontstaat in egalisatie van jaarlasten. Riolering en wegen zijn hiervan de belangrijkste voorbeelden. Wij hebben  de noodzakelijke onderhoudslasten structureel in de begroting  geraamd en  het principe van egalisatiereserves voor deze posten gecontinueerd.

Daarmee is voor de berekening van de weerstandscapaciteit in feite  alleen de eerste categorie van belang.  Dit is ook conform de betekenis van het begrip weerstandsvermogen zoals in het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is beschreven. Onderstaand gaan wij in op de voornaamste risico’s, te weten de grondexploitaties, het sociaal domein en de algemene uitkering.

Grondexploitaties
Voor een aantal projecten zijn kwantitatieve risicoanalyses uitgevoerd. Het betreffen in elk geval de projecten  die een zekere mate van risico kennen:

• Westflank (Centrumvisie)
• Havengebied West
• Boerenerven
• De Vlierlanden

Deze projecten zijn uitgewerkt in het MJP Grondexploitaties 2016 dat u gelijktijdig met deze begroting bereikt. Kortheidshalve wordt daarom verwezen naar dit meerjarenplan.
Op basis van de risicoanalyse komt een risicoprofiel naar voren van € 2.870.000; wij houden daarom binnen de algemene reserves een buffer van afgerond € 2.900.000 aan.
Een bijzondere positie in dit geheel neemt het bedrijventerrein De Rotbrink in. Elders in deze begroting is al aangegeven dat wij willen inspelen op het risico van  de in 2017 aflopende lening . In de meerjarenbegroting zijn daarom de rentekosten hiervan verwerkt.

Decentralisaties / Transities Sociaal Domein
Per 1 januari 2015 is de gemeente verantwoordelijk voor:

• Jeugdzorg: Alle jeugd- en opvoedhulp, de jeugdbescherming en jeugdreclassering, en de aanpak van kindermishandeling. Ook de jeugd GGZ en de zorg voor kinderen met een lichte verstandelijke beperking zijn gemeentelijke verantwoordelijkheden.
• WMO 2015: Begeleiding van mensen met een beperking, de dagbesteding, ‘kort verblijf’ buitenshuis en het begeleid wonen (via centrumgemeente Zwolle). De gemeente was al verantwoordelijk voor het bevorderen van participatie en zelfredzaamheid van bewoners, de “oude” WMO.
• Participatiewet: een aantal sociale verzekeringswetten (Participatie, WSW en deel Wajong) zijn samengevoegd en ondergebracht bij de gemeente.

Samen met de decentralisatie van deze taken, heeft het Rijk op de bijbehorende budgetten aanzienlijke kortingen doorgevoerd.  

Bij alle onderdelen van de transities geldt dat er nog grote risico’s en onzekerheden zijn. Deze zijn gelegen in de volgende oorzaken:

• Het gaat hier veelal voor een deel om zogenaamde ‘open-einde-regelingen’. De gemeente houdt de plicht burgers te ondersteunen op genoemde terreinen, een overschrijding van het budget is geen reden om deze ondersteuning niet te bieden. Zo heeft de gemeente in het  kader van Jeugdzorg de taak om kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering uit te voeren. Dit zijn over het algemeen dure maatregelen. Echter, veelal zal niet de gemeente, maar bijvoorbeeld een rechter bepalen wie onder deze maatregelen zal vallen. Het wordt daarmee voor de gemeente lastig om te sturen op de instroom in dergelijke maatregelen.
• Voor het overige  is er geen sprake meer van rechten maar voorzieningen. Hierdoor is de verwachting dat aanspraken / verwachtingen van cliënten niet altijd worden gehonoreerd. Risico is derhalve een toename van aantal beroep/bezwaarschriften. Dit zal ook leiden tot nieuwe jurisprudentie die van invloed is op de daadwerkelijke uitvoering en financiën.
• De ontwikkeling van de Bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO)Jeugdzorg (samenwerking tussen 11 gemeenten in de regio IJsselland +) is ten tijde van opstellen begroting in volle gang. Vanuit de gemeente is/wordt deze BVO bevoorschot voor zowel zorg- als uitvoeringskosten. De BVO bevoorschot vervolgens de zorgaanbieders en draagt zorg voor monitoring bestedingen. Dit proces loopt nog. Met name bij  zorg in natura, beschikken we op nog niet over de juiste en volledige gegevens omtrent de lopende zorg.
• Het project herbeoordelingen loopt ten tijde van opstellen begroting nog. Het is  niet goed te voorspellen hoe de zorgbehoefte zich naar aanleiding hiervan ontwikkelt.
• Het sociaal contracteren (nieuwe contracten wmo) is in volle gang. De financiële gevolgen hiervan zijn  niet geheel in beeld.
• In het kader van de Participatiewet vindt geen nieuwe instroom in de WSW meer plaats. Wel behouden degenen met een op 31 december 2014 lopend WSW dienstverband hun oude rechten. Het Rijk rekent de komende jaren met een afbouw van deze populaties van circa 7% per jaar. Het is  onvoldoende duidelijk of wij een afbouw met een dergelijk volume ook binnen onze gemeente kunnen realiseren. Daarnaast zien we dat er landelijk afspraken worden gemaakt m.b.t. de toegang tot het zogenaamde doelgroepenregister (hierin staan mensen met een arbeidshandicap). Hierdoor ontstaat er een open-eindregeling met aanvullende plichten en kosten voor gemeenten.
• De organisatieontwikkeling voortkomend uit de decentralisaties is  in volle gang. Dit proces loopt de komende periode  door, waarbij ook de nodige tijd aan training en kennisontwikkeling moet worden besteed. Daarnaast moet met name op het terrein van ICT, grotendeels vanwege landelijke ontwikkelingen,  een slag gemaakt worden.  

Waar mogelijk zijn op bovenstaande risico’s beheersmaatregelen genomen, waarbij er ook nadrukkelijk geïnvesteerd wordt in de sturing en verantwoording. Vorenstaande maakt het  lastig om goede voorspellingen te doen voor 2016. Om die reden wordt in de begroting voorgesteld om op een aantal onderdelen  bestaande egalisatieposten te laten staan, waardoor de opgave om de decentralisaties budgetneutraal uit te voeren, kan worden gerealiseerd. Eind 2015 en in 2016  zal een aantal risico’s beter geduid en financieel vertaald kunnen worden. Dit zal bij de bestuursrapportages meegenomen worden in de verantwoording.

Specifieke aandacht hebben wij gegeven aan de risico’s van de WWB. De WWB is het vangnet voor burgers die niet uit andere inkomensbronnen kunnen voorzien in hun levensonderhoud. De WWB heeft een open-einde-karakter. De afgelopen jaren is – onder druk van de economische crisis – het aantal burgers dat in de gemeente Ommen een beroep moet doen op de WWB toegenomen. Het Rijk houdt hier ten dele rekening mee bij het vaststellen van het budget BUIG (budget voor financiering van de uitkeringen). Daarnaast is er een vangnetregeling voor gemeenten die hogere kosten hebben dan het budget dat zij er voor krijgen. Er zijn afspraken om deze vangnetregeling te versoepelen.

Waarschijnlijk komt de vangnetregeling er als volgt uit te zien:Als de gemeente Ommen een tekort heeft op het budget van minder dan 5% van de rijksbijdrage, dan moet het die extra uitgaven zelf opvangen. Er wordt dan niet gecompenseerd. Is het tekort tussen de 5% en 10%, dan wordt voor dat deel het tekort voor 50% vergoed. Tekorten boven de 10% worden volledig gecompenseerd vanuit de Vangnetregeling. Bij de huidige vangnetregeling zijn de grenzen 7,5% en 12,5%.

Bij de begroting van 2016 is rekening gehouden met de huidige vangnetregeling en is een tekort van circa 8% geprognotiseerd. Hoewel er rekenkundig gezien recht is op een vangnetregeling voor het deel boven de 7,5%, is hier voorzichtigheidshalve geen rekening mee gehouden. Een vangnetregeling kan namelijk niet vooraf gegarandeerd worden. De gemeente Ommen loopt met de huidige vangnetregeling nog een financieel risico indien het aantal cliënten toeneemt. In de begroting 2016 is echter al een geprognosticeerde stijging van het aantal cliënten verwerkt zodat dit risico beperkt is.

Samenvattend: voor het sociaal domein  heeft  rond € 9,7 miljoen betrekking op de (extra) middelen die de gemeente ontvangt voor de taken  met betrekking tot de transities. Bij de begroting 2015 heeft u besloten voor de toename van de risico's door de betreffende decentralisaties  een bedrag van € 0,8 miljoen aan te houden.  Wij stellen voor  dit bedrag te handhaven.

Algemene uitkering uit het Gemeentefonds/overige risico’s
De algemene uitkering uit het gemeentefonds is voor 2016 begroot op € 25,4 miljoen. Daarmee is deze rijksbijdrage de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente.De raming van de gemeentefondsuitkering is gebaseerd op de mei-circulaire 2015. Met deze circulaire is een deel van de onzekerheden, die vorig jaar  werden gesignaleerd, weggenomen.
Er is sprake van een licht economisch herstel, waardoor we verwachten dat de komende jaren geen grote aanvullende rijksbezuinigingen op de gemeenten af zullen komen. Evenwel blijkt de rijksbegroting in toenemende mate afhankelijk te zijn van de ontwikkeling van de europese-/wereldeconomie.

Het jaar 2016 is het eerste jaar waarin gemeenten vennootschapsbelasting-plichtig worden.
Eerste berekeningen wijzen richting een structureel nadeel voor onze gemeente van rond € 45.000.
We verwachten dit najaar meer inzicht in dit risico te krijgen.

Andere risico’s, waar in deze paragraaf niet expliciet op wordt ingegaan, betreffen de uitvoering van overige open einde regelingen (bijvoorbeeld leerlingenvervoer) en ondernemersrisico’s voor bijvoorbeeld de Carrousel. Juridische risico’s zoals schadeclaims, milieuverontreiniging, inbaarheid vorderingen en leningen en risico’s uit hoofde van garantiestellingen, rekenen wij tot de overige risico’s.

Wij verwachten geen bijzondere risico’s uit hoofde van garantstellingen of uit juridische procedures. Voor deze risico’s wordt  geen weerstandscapaciteit aangehouden. Overigens merken wij hierbij op dat er ook risico's voortvloeien uit de deelnemingen in verbonden partijen. In de regel is hier sprake van een situatie, dat de verbonden partij zelf een buffer heeft om risico's te kunnen dekken.

Bij de begroting 2015 heeft u voor de risico’s m.b.t. de algemene uitkering en de overige risico’s  een buffer van € 0,8 miljoen  vastgesteld. Wij stellen u voor dit bedrag te handhaven.

Som van de risico's

Het totaal van de gekwantificeerde risico's is:

Aanbevelingen van de accountant en commissie Depla
De accountant merkt in zijn controleverslag 2014 op, dat tot het weerstandsvermogen - naast de algemene reserve - ook de begrotingsresultaten, de onbenutte belastingcapaciteit en de post voor structureel onvoorzien kunnen worden gerekend.

Nu is het geval dat de begrotingsresultaten, de post onvoorzien en de onbenutte belastingcapaciteit structurele bedragen betreffen, terwijl de algemene reserve de feitelijke stand betreft. Daarmee zijn deze bedragen niet goed vergelijkbaar.
Natuurlijk willen wij u wel inzicht verschaffen in deze gegevens. Voor het begrotingsresultaat verwijzen wij u naar het eerste deel van deze begroting. De post onvoorzien  bedraagt € 50.000.  

Voor de berekening van de onbenutte belastingcapaciteit hebben wij de berekeningswijze aangehouden, die de gemeentefondsbeheerders hanteren.

Door de commissie DEPLA is een aantal indicatoren ontwikkeld, die de raad kunnen helpen in het verkrijgen van inzicht in de gemeentefinanciën, namelijk:

• de netto schuldquote inclusief de quote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
• solvabiliteitsratio
• kengetal grondexploitatie
• structurele exploitatieruimte
• belastingcapaciteit.

Voor onze gemeente is het beeld als volgt:

De stijging van de netto schuldquote in 2016 wordt verklaard door de geplande investeringen in dat jaar.

Voor de goede orde zij nadrukkelijk vermeld dat dit als een 0-meting moet worden beschouwd. Ook landelijk zijn er nog geen vergelijkingen getrokken of normpercentages gesteld. Er kunnen nu nog geen conclusies uit worden getrokken. Door deze ratio's een aantal jaren bij te houden, wordt inzicht gegeven in de ontwikkeling en daarmee zullen deze ratio's ook in sturingswaarde toe gaan nemen.